Quel heurt est-il ?

Published on 12 septembre 2019 |

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[Lobbies] Et si on réglait ça ?

Par Valérie Péan, avec l’aide de Laura Martin-Meyer

Les normes et les directives communautaires, qui s’appliquent à quelque cinq cents millions d’habitants, ne seraient-elles que le résultat des pressions féroces des lobbies industriels soucieux de préserver leurs intérêts ? Suffit-il de réguler ? Faut-il démythifier ? Autour des institutions européennes et de leurs processus de décision sous pression, check-up des différents constats et arguments qui s’affrontent pour esquisser un diagnostic. 

S’insinuant dans les couloirs du pouvoir, il est réputé murmurer à l’oreille des bureaucrates et des élus, manipuler les experts, tronquer les données et, in fine, menacer tout l’édifice démocratique. C’est qu’il chercherait non pas à se hisser au-dessus des lois, mais plus simplement à les dicter, ce qui est nettement plus efficace et ô combien moins risqué… Ajoutons que son nom fait injure, du moins en France, et vous aurez reconnu le fameux lobbying, auquel pas un secteur n’échappe, du médicament aux transports en passant par les pesticides ou l’énergie. Régulièrement, scandales ou affaires éclaboussent ici un industriel, ailleurs un haut fonctionnaire ou une institution atteints par la pernicieuse « lobbytomie », pour reprendre le titre d’un récent ouvrage de Stéphane Horel1. Si tous les observateurs, voire certains acteurs, clament le besoin de plus de transparence et de règles claires, les diagnostics diffèrent radicalement. Le point des dissensions en cinq étapes.

Banaliser les maux (et les mots) ? 

Plus les lobbies ont mauvaise presse plus l’invite est forte à ne pas sombrer dans la diabolisation de l’activité en elle-même. En clair, « le lobbying n’est pas mauvais en soi ». Et n’allez pas croire que cet argument vient d’opaques officines. C’est en toutes lettres ce qu’écrivent notamment le directeur général de WWF France et celui de l’ONG Transparency International, dans un récent numéro du JDD2. Car qu’est-ce que le lobbying ? S’il est défini a minima comme l’ensemble des actions menées par un groupe organisé visant à influencer les politiques publiques en leur faveur, il concerne alors tout aussi bien les pratiques des industriels que celles d’ONG ou d’associations. Dans ce cas, pour l’eurodéputé Éric Andrieu, « tout est lobbying ! » Mais de distinguer aussitôt ceux qui œuvrent pour l’intérêt public et ceux qui sont mus par la question financière et les intérêts propres. Pour Daniel Guéguen, qui affiche sans complexes ses quarante-cinq années de lobbying au service de firmes, de syndicats agricoles, voire de gouvernements, et qui travaille actuellement au sein du cabinet EPPA (European Public Policy Advisers) : « En France, on considère effectivement qu’il y a les bons – la société civile, les ONG, les environnementalistes – et les mauvais – des gens, comme moi, qui représentent des industries. Une caricature qui fait que le lobbying est devenu un gros mot. » Alors faut-il banaliser l’existence même de tous ces représentants d’intérêts et leur démarchage politique, au nom d’un manichéisme dépassé et typiquement français ? L’idée se diffuse depuis quelque temps. Non sans protestation. Dans une tribune parue dans Libération le 11 septembre 2018, une vingtaine d’acteurs de la société civile, de Médecins du Monde aux Amis de la Terre en passant par Emmaüs, dénoncent un amalgame : « Lobbying : associations et entreprises ne sont pas les deux faces d’une même pièce ». Et de pointer deux types de pratiques que tout opposerait. Aux uns l’opacité, l’accès privilégié aux décideurs, les financements occultes et les objectifs confidentiels, aux autres la transparence des démarches, les causes publiques, les documents publiés. « Appliquer le terme de lobbying aux organisations de la société civile est une erreur », tranche la journaliste du Monde Stéphane Horel qui enquête depuis plusieurs années sur les conséquences des conflits d’intérêts et des menées des groupes de pression. Pour elle, « les ONG et les associations ont péché par honnêteté en disant qu’elles aussi cherchent à influencer la décision, alors que leurs moyens financiers et donc leur capacité d’influence sont dérisoires par rapport aux acteurs commerciaux ». De fait, ainsi qu’elle le précise, ces organisations utilisent de plus en plus le terme de plaidoyer, Advocacy en anglais, né dans le domaine des droits de l’homme, pour désigner leurs campagnes d’influence auprès des décideurs afin qu’ils soutiennent les causes qu’elles défendent. Lobbyiste pour les intérêts privés versus plaideur réservé à la société civile : trouver le mot juste suffit-il à lever une confusion des genres ? Pas si sûr. Faute d’une définition claire et précise, y compris en termes de pratiques, le plaidoyer, avec son image plus positive, pourrait bien se voir annexé par d’autres acteurs. 

Poison ou vitamine ? 

Toujours dans la voie de la démythification à laquelle appellent divers acteurs, cet autre argument souvent lu et entendu : non seulement le lobbying fait partie de la vie politique, mais il participe pleinement du processus démocratique, ajoutant au pluralisme du débat.Une conception proche de celle des États-Unis, où cette activité, beaucoup plus ancienne, repose sur un socle culturel différent (cf. encadré « Born in the USA »). « Quand nous écrivons des textes, il n’est pas incongru de travailler avec divers représentants, pour avoir des regards croisés sur une problématique ou un secteur particulier. Il faut les recevoir et les écouter », explique Éric Andrieu. L’homme, réputé probe et bosseur, renvoie le problème à celui de l’intégrité du politique et au contrôle de son travail. En ce sens, « ce n’est pas parce que je reçois un lobbyiste que je voterai ce qu’il me demande ! Cela n’entrave pas mon libre arbitre. Car, entre l’écoute et la transcription dans la loi, il y a un travail de parlementaire à mener. Pour ma part, je pratique une triangulation : trois prises de parole et je construis ensuite mon propre avis, car je ne suis pas spécialiste de tous les domaines ». Au Parlement européen, il a vu des feuilles de vote préremplies certes par des groupes d’intérêts privés mais aussi par des ONG… De même, il est des invitations auxquelles il ne répond pas, telle celle de Bayer France le conviant personnellement à un rendez-vous confidentiel alors même qu’il préside la commission PEST, chargée d’évaluer la procédure d’autorisation des pesticides au sein de l’Union européenne. Un poste qui lui a valu d’ailleurs nombre de pressions, voire de menaces à peine voilées.

Même son de cloche dans cette autre tribune au Monde3, parue en septembre 2018, signée des économistes Claude Crampes et Stefan Ambec, tous deux à l’Institut d’économie industrielle de la Toulouse School of Economics : le lobby « peut favoriser des prises de décision plus démocratiques [via] une représentation de toutes les parties prenantes impliquées ». Certes, « étant partie prenante, un lobby aura tendance à relayer seulement les études qui vont dans le sens de ses intérêts et d’en exagérer les conclusions […] mais le biais d’opinion n’est pas un problème tant que les intérêts sont clairement identifiés. Après tout, un jury écoute les arguments de la partie civile et de l’avocat de la défense avant de prendre sa décision ». Du côté de Stéphane Horel, en revanche, comme de bien d’autres analystes, « dire que les lobbies participent de la vie démocratique fait partie de la propagande des industriels, d’une stratégie de normalisation. Le lobbying, tel que je le définis, consiste à détourner, diluer, s’approprier l’écriture de la loi, exactement comme l’a développé dans les années 1970 l’Américain G. Stigler dans sa théorie de la capture du régulateur 4. La doctrine du lobby est la suivante : plutôt que de subir la réglementation, mieux vaut participer à son élaboration. C’est pour moi la définition la plus juste du phénomène ».

Sacré contrepoint. C’est que, au cœur de ces positions radicalement divergentes, se pose entre autres un problème de taille : l’asymétrie des moyens financiers et humains entre les plaideurs et les lobbyistes, si l’on reprend cette typologie. 

Troubles sérieux de l’équilibre ?

Éric Andrieu le dit tout net : « Les moyens de pression et la puissance de feu du lobby sont à la hauteur de l’enjeu financier. » Et de rappeler que dans les textes législatifs communautaires, lesquels s’appliquent à 500 millions d’Européens, « chaque mot peut représenter des millions d’euros, si l’on prend l’exemple de l’agrément du Roundup ». Où l’on comprend dès lors qu’investir des fortunes pour peser sur la loi est la promesse de gains financiers sans commune mesure, avec un « taux de rentabilité évalué entre 137 et 152 % », ainsi que l’indiquent C. Crampes et S. Ambec, dans l’article mentionné plus haut. Et les mêmes de pointer, eux aussi, le déséquilibre des ressources entre firmes et ONG. Un exemple ? Stéphane Horel donne la mesure d’un tel écart : « Le Conseil Européen de l’Industrie Chimique (CEFIC) dispose d’un budget annuel de 40 millions d’euros ainsi que de 150 employés. En face, Greenpeace, la plus grosse ONG au niveau communautaire, fonctionne avec 4 millions d’euros par an. Le rapport de forces est totalement inégal. Seules les firmes ont les moyens d’aller frapper à toutes les bonnes portes. » 

« C’est un cliché, rétorque D. Guéguen. Prenez le bureau de WWF Europe, il regroupe cinquante collaborateurs5 à Bruxelles, des gens très qualifiés souvent docteurs en sciences, passés maîtres dans l’art des réseaux sociaux et de la communication. » Bataille de chiffres ? Non car, en la matière, la balance penche quand même clairement en faveur des groupes d’intérêts privés. Y compris d’ailleurs en termes de nombre de représentants à Bruxelles (cf. ci-dessous « Bruxelles, capitale du lobbying ? »). C’est en fait sur un autre plan que se place D. Guéguen : « Le lobbying n’est pas une activité quantitative ! Les ONG accréditent l’idée que les commissaires, ministres et autres ont plus de contacts avec les firmes qu’avec elles-mêmes, mais la question n’est pas là. Vous pouvez rencontrer dix fois le commissaire mais à quoi cela sert-il ? Le pouvoir à Bruxelles est un pouvoir par le bas, au niveau du Desk Officer. » Et d’aller encore plus loin en inversant la donne : « Nous sommes actuellement dans un rouleau compresseur où ce sont les ONG qui dictent l’agenda communautaire, à la faveur d’une société civile qui réclame plus de protection et moins de pollution, ce que je comprends. Dans ce climat, les industries sont dos au mur ! Regardez les difficultés du lobby agricole qui doit repenser son organisation, sa communication et sa stratégie défensive s’il veut sortir de l’agri-bashing. » Un point de vue partagé par quelques autres, tel le chercheur Iskander de Bruycker, spécialiste des politiques publiques européennes et des groupes d’intérêt. Dans un article récent6, ce dernier indique que, lors des débats sur le traité de libre-échange transatlantique (TTIP) notamment, ce sont les organisations de la société civile qui ont prévalu, étant le plus en capacité, en amont, de capter l’intérêt des médias et, ainsi, de mieux faire entendre leurs causes.

Appui de l’opinion publique, aura médiatique, les ONG seraient-elles en fait les grandes gagnantes de cette guerre d’influence ? « À Bruxelles, ce ne sont pas les médias qui décident, réagit Stéphane Horel. Dans ce monde inversé, les décideurs publics, dont les fonctionnaires de la Commission (ndlr : les fameux Desk Officers) nourrissent une défiance pour les personnes qui représentent les intérêts de la société dans son ensemble. Ils trouvent beaucoup plus crédible une organisation qui défend des intérêts commerciaux. »

Encadrement thérapeutique 

S’il est cependant une idée sur laquelle presque tout le monde s’accorde, c’est celle d’une réglementation plus forte pour redonner transparence aux processus de décision communautaires. « Il est urgent de mettre de l’ordre ! Il faut une réglementation obligatoire si nous ne voulons pas connaître de graves dérives. » De qui ce cri du cœur ? De Daniel Guéguen, qui prône depuis longtemps la création d’un ordre professionnel, à l’instar des avocats ou des médecins. Il faut dire que, en matière de transparence, l’Europe, comme la France, est à la traîne. Alors qu’aux États-Unis, les premières réglementations datent de 1946, période à laquelle certes les institutions bruxelloises n’existaient pas encore – c’est seulement en 1996 qu’est créé pour la première fois, au Parlement européen, un registre pour les lobbyistes qui souhaitent accéder au bâtiment parlementaire, édictant au passage un code de bonne conduite… mais dénué de toute obligation d’inscription ! Nouveauté, le 31 janvier 2019 : pour inciter les lobbyistes à s’identifier sur le registre dit de transparence, commun au Parlement et à la Commission depuis 2011, les députés ne peuvent désormais rencontrer que les représentants d’intérêts dûment inscrits et ils doivent publier leur agenda, y mentionnant obligatoirement toutes les réunions prévues. « Un minimum ! », réagit Stéphane Horel. Il faut dire que ce vote, entérinant le nouveau règlement intérieur à cinq voix près, a failli se dérouler à bulletins secrets, à la demande du Parti Populaire Européen (PPE). Pas sûr que cela suffise à restaurer la confiance. Sans oublier que le Conseil des ministres n’est toujours pas concerné alors même qu’il est colégislateur. Et quid, surtout, des rendez-vous avec les fonctionnaires de la Commission européenne, ainsi que le souligne notre interlocutrice ? Aucun registre en la matière, alors que « ce sont les premières cibles des cercles d’influence à Bruxelles ». Pour trouver mieux, il convient de filer outre-Atlantique. Là, « il y a beaucoup plus de données accessibles, dont les montants consacrés au lobbying et les bénéficiaires de ces sommes. » Si la journaliste admet que les systèmes ne sont pas comparables, elle souligne ce fait : « Le processus de décision y est beaucoup plus traçable et depuis bien plus longtemps. On peut trouver, pour tel groupe ou tel membre du Congrès, l’historique des données sur dix ou quinze ans. C’est d’une richesse incomparable par rapport à ce qui existe en Europe.» Autre point névralgique, la responsabilité même du député, voire son Accountability, selon une notion anglosaxonne difficile à traduire (« obligation de rendre des comptes »). Ainsi, Éric Andrieu trouverait intéressant que les élus prêtent serment en début de mandat pour les responsabiliser pénalement, à l’instar des traditions américaines…

Et si c’était organique ? 

Reste cette dernière question : au lieu d’être la source de nos maux, le lobbying ne serait-il pas le symptôme du dysfonctionnement même des institutions communautaires et d’une anémie du politique ? Daniel Guéguen, pointant la complexité actuelle des activités de lobbying, en est convaincu : « En Europe, nous sommes passés d’un système démocratique à un système quasi démocratique et, enfin, à un système qui n’est plus démocratique. D’un système globalement transparent à un système totalement opaque ! » Fini le rôle de l’élu, place au bureaucratique : pour notre lobbyiste, « l’UE est devenue une arène où l’on réglemente la taille des concombres et la couleur des cerises. » La faute selon lui au traité de Lisbonne (cf. encadré « Qui fait la loi en Europe ? »). « Une horreur […] un système très obscur, bourré d’exceptions et de dérogations, où les lois se décident via des trilogues entre la Commission, le Parlement et le Conseil des ministres, sortes de mini-cénacles à quinze ou vingt représentants, parfois des assistants parlementaires qui, derrière des portes fermées, se mettent d’accord sur un compromis. » Conséquence ? « Une mauvaise législation, basée sur quelques principes très larges, qui laisse tout l’aspect réglementaire glisser vers une législation secondaire, via des actes délégués et d’exécution… » Une complexité et une sophistication qui amènent d’ailleurs Daniel Guéguen à considérer qu’au lieu des 30 000 lobbyistes généralement annoncés (l’équivalent du nombre de fonctionnaires à la Commission européenne), il n’y en aurait réellement que 200 à 250 capables de gérer un dossier dans sa globalité. 

Mais allons plus loin. Car, pour d’autres, le mal ne date pas de 2009 avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Ses racines plongeraient en effet dans la construction même de l’Europe, « pensée à l’origine non pas pour la circulation des hommes et des idées mais pour celle des biens et services », ainsi que le rappelle S. Horel. Dans son enquête très fouillée, « Les Courtiers du capitalisme. Milieux d’affaires et Bureaucrates à Bruxelles » (éditions Antigone, 2015), le sociologue Sylvain Laurens, battant en brèche l’idée manichéenne d’élus et fonctionnaires soucieux de l’intérêt général d’un côté, de groupes d’intérêts privés de l’autre, montre l’entrelacs des relations entre les uns et les autres. Au point que, dans les années 1960, à l’aube des premières politiques et règlementations communes, le travail d’harmonisation et de nomenclatures au sein de plusieurs directions générales de la Commission (dont celle de l’agriculture) s’appuie en grande partie sur les milieux patronaux. Collecter et produire des données, identifier les positions sectorielles : la bureaucratie naissante a un besoin tel de ces interlocuteurs économiques qu’elle stimule leur structuration. Dans ce huis clos originel, naît ainsi une « micro-communauté » où l’on circule d’une sphère à l’autre au gré des carrières, où se façonne une langue administrative commune, où se légitiment mutuellement les positions. Une nébuleuse qui, si l’on y ajoute la complexité des rouages législatifs et l’opacité du trilogue déjà mentionnés, favorise la faiblesse du politique. À moins que ce ne soit l’inverse. 

Born in the USA. Le mot vient d’Angleterre (le lobby désigne initialement les couloirs de la Chambre des communes) et la pratique est précocement reine aux États-Unis, jugée indispensable à la démocratie. C’est que déjà, en 1787, le Président James Madison avait autorisé l’action des « factions » (groupes organisés par des citoyens pour représenter divers intérêts) leur permettant ainsi d’influencer le jeu politique, « seul moyen efficace pour empêcher que les intérêts d’un groupe particulier dominent sur un autre ». C’est ensuite, en 1946, à travers le Federal Regulation of Lobbying Act, que le pays introduit pour la première fois un registre à destination de tous ces acteurs, qui devient obligatoire en 1995. Il fallut ensuite le scandale Abramoff7 pour que le Legislative Transparency and Accountability Act de 2006 exige que tous les lobbyistes mentionnent les honoraires perçus, leurs clients, les contributions politiques ainsi que le candidat bénéficiaire, faute de quoi est prévu un régime de sanctions.

Bruxelles, capitale du lobbying ?Ils seraient près de 30 000 lobbyistes présents à Bruxelles, répartis entre 15 000 organisations. Mais, sur le registre de transparence de l’Union européenne, à la date du 18 février 2019, seulement 11 902 entités se sont enregistrées dont : 5 982 « représentants internes », groupements professionnels, associations syndicales et professionnelles (50,3 % du total), 3 162 ONG (26,6 %), 1 196 cabinets de consultants spécialisés, cabinets d’avocats et consultants agissant en qualité d’indépendants (10 %), 923 groupes de réflexion, organismes de recherche et institutions académiques (7,8 %), 587 organisations représentant des autorités locales, régionales et municipales ainsi que d’autres entités publiques ou mixtes (4,9 % du total), 52 organismes représentant des églises et des communautés religieuses (0,4 %). Et ailleurs ? En janvier 2018, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dénombrait 816 lobbies inscrits sur le répertoire public des représentants d’intérêts en France, contre 5 700 au Canada et plus de 35 000 déclarés au Congrès américain.

Qui fait la loi en Europe ? Après le rejet en 2005 du Traité constitutionnel européen par les Français, l’Union européenne adopte en 2007 le traité de Lisbonne dit « Traité simplifié », censé renforcer l’efficacité des institutions. Comment ça marche ? L’initiative législative reste entre les mains de la Commission. En clair, c’est elle seule qui propose les textes de lois tels que les directives. Ses propositions sont transmises simultanément au Parlement européen et au Conseil des Ministres, chacun l’examinant et l’amendant de son côté. Fait nouveau avec le traité de Lisbonne, cette codécision entre Parlement et Conseil devient la procédure législative ordinaire, sachant que le Parlement voit, pour cela, son pouvoir législatif élargi à une quarantaine de domaines. Le processus législatif comporte de ce fait plusieurs lectures. Si les deux institutions ne trouvent pas d’accord lors de la première, on passe à la deuxième, puis à la troisième. Problème pour Daniel Guéguen : les trilogues, composés d’équipes de négociateurs des deux institutions avec la médiation de la Commission, sont systématiquement utilisés pour forcer les accords dès la première lecture. Ces compromis, élaborés entre un nombre restreint de participants, portent désormais sur l’ensemble des lois communautaires et sont adoptés en l’absence de tout débat. Injuste, répond Éric Andrieu : « Dans un trilogue, les textes débattus ont été amendés et votés par le Conseil et le Parlement. Ils sont donc issus d’un travail approfondi des deux colégislateurs. Quant aux négociations, elles se font en présence des corapporteurs de tous les groupes politiques parlementaires, avec un vote final par les eurodéputés et le Conseil ». Pas simple, tout ça… 

  1. Stéphane Horel, Lobbytomie. Comment les lobbies empoisonnent nos vies et la démocratie, La Découverte, sept. 2018.
  2. Voir l’article « Le lobbying doit sortir de l’ombre », par Pascal Canfin (WWF France) et Marc-André Feffer (Transparency International France), p. 36, Journal du dimanche du 27 janvier 2019.
  3. https://www.lemonde.fr/idees/article/2018/09/04/les-lobbys-sont-une-force-de-sensibilisation-et-de-mobilisation-des-citoyens_5349824_3232.html
  4. G. Stigler, au sein du courant économique dit École de Chicago, a montré que la réglementation est capturée par le secteur industriel concerné, élaborée et mise en œuvre à son seul profit.
  5. En fait, tout dépend de ce que l’on prend en compte. Sur le registre de transparence mis à jour le 28 février 2019, le WWF compte plusieurs entités pour une soixantaine d’employés. Mais le bureau qui s’occupe des politiques européennes, WWF European Policy Office, compte, lui, trente-trois collaborateurs. Les autres sont des représentations de bureaux nationaux (par exemple WWWF France).
  6. https://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2018/11/27/why-lobbying-in-brussels-is-not-always-an-obscure-activity/
  7. . En 2005, Jack Abramoff, lobbyiste du Parti républicain est accusé d’escroquerie, de fraude fiscale et de corruption.




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